La sujeción de los procedimientos administrativos y, en concreto, los sancionadores a un plazo legal máximo para su tramitación comprende una doble vertiente, por un lado constituye una obligación de la Administración y, por otro, una garantía para el administrado que entronca directamente con el principio de seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
El transcurso del plazo legalmente establecido para dictar y notificar la resolución de los procedimientos administrativos sancionadores desemboca en la caducidad del mismo; institución, esta, que ha sido puesta en valor de forma reiterada por la Sala tercera del Tribunal Supremo y que “obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica”.
Con frecuencia, la incoación de procedimientos sancionadores viene precedida de la realización de una serie de actuaciones de investigación, averiguación e inspección, denominada actuaciones previas, cuya finalidad consiste en determinar los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación del/los responsables y las circunstancias relevantes que concurran en el caso concreto.
Tanto la Sala Tercera del Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional, han declarado reiteradamente que las actuaciones previas no constituyen un procedimiento administrativo y que se sitúan extramuros del procedimiento sancionador.
No obstante, no debe olvidarse que pueden ser susceptibles de desembocar en la incoación de un procedimiento sancionador con efectos desfavorables o de gravamen para el administrado. No es ajeno a la realidad la frecuente dilatación en el tiempo de las actuaciones de investigación, que se han visto acrecentadas en los últimos años por el colapso de las Administraciones públicas, dando lugar a supuestos en los que, puesto en conocimiento de la Administración unos hechos susceptibles de constituir una infracción administrativa, bien como consecuencia de la presentación de una denuncia o reclamación, bien como consecuencia de actuaciones realizadas en el marco de una campaña rutinaria de inspección, la Administración deja transcurrir un gran lapso de tiempo hasta realizar las primeras actuaciones de investigación o, una vez iniciadas, dilata en el tiempo la práctica de las mismas demorando la incoación del procedimiento sancionador y prolongando en el tiempo esta fase de investigación preliminar con la inseguridad que ello conlleva para los administrados.
Al margen de la posible prescripción de la infracción que pudiera darse, en su caso, cabe preguntarse qué garantías resultan de aplicación en esta fase previa al procedimiento y, más concretamente, si existe un plazo legal para llevar a cabo estas actuaciones previas y acordar el inicio del procedimiento sancionador.
Atendiendo a la abundante y reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, las actuaciones previas que preceden a un procedimiento administrativo no 2
constituyen un procedimiento y menos un procedimiento sancionador, no siéndoles de aplicación la institución de la caducidad – no estando, por tanto, sujetas a plazo alguno- y sin que quepa computar el plazo de investigación a efectos de la caducidad del propio procedimiento sancionador una vez iniciado el mismo, todo ello, sin perjuicio, eso sí, de la posible prescripción de la infracción.
Pese a ello, atendiendo al vacío legal existente y la aplicación de los principios que rigen la actuación de las Administraciones Públicas, la jurisprudencia ha ido modulado esta doctrina admitiendo la caducidad del procedimiento sancionador y anulando las sanciones cuando se produce una dilación prolongada e injustificada entre las actuaciones previas y la incoación del procedimiento sancionador.
En este sentido, la Sala tercera del Tribunal Supremo en su Sentencia 618/2019, 13 de Mayo de 2019 (recurso de casación núm. 2415/2016), citando a su vez pronunciamientos anteriores del Tribunal Supremo realizados en esta misma línea, advertía que el periodo anterior a la incoación de un procedimiento sancionador “ha de ser forzosamente breve y no encubrir una forma artificiosa de realizar actos de instrucción y enmascarar y reducir la duración del propio expediente posterior”.
Más recientemente, el Tribunal Supremo ha dictado una novedosa Sentencia sobre la presente cuestión en la que se analiza y valora los efectos jurídicos que debe tener el periodo, vacío de contenido, que tarda la administración entre la recepción de las actuaciones previas (acta en el que se refleja la comisión de la infracción) y el inicio del procedimiento sancionador y que, en el caso concreto, ascendían a 15 meses de inactividad y que, si bien, se desenvuelve en el marco de una sanción administrativa en materia de contrabando, resulta perfectamente extrapolable al procedimiento sancionador en términos generales.
A efectos de computar la caducidad o no del procedimiento sancionador que viene precedido de una actuación previa prolongada, la Sala tercera del Tribunal Supremo estableció en su Sentencia 1312/2021, 4 de Noviembre de 2021(recurso de casación núm. 8325/2019) que, la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo para dictar la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador es la fecha desde la notificación del inicio del procedimiento y no la fecha de las actuaciones previas “excepto que estas se utilicen fraudulentamente para alargar el plazo de seis meses para concluir el procedimiento sancionador, debiéndose entender que la inactividad injustificada y desproporcionada de la Administración desde la finalización de las actuaciones previas al inicio del expediente sancionador, conculca el derecho del interesado a la buena administración en su manifestación de no sufrir dilaciones injustificadas y desproporcionadas, y vicia las posteriores actuaciones llevadas a cabo por conculcar el principio de buena administración”.
Aunque no cabe duda de que nos encontramos ante una cuestión no exenta de controversia, lo cierto es que la no configuración legal de las actuaciones previas como un procedimiento estricto sensu no debe suponer la eliminación de facto de las obligaciones inherentes a la actividad de las Administraciones públicas -tales como la diligencia debida, la celeridad de los procedimientos el buen gobierno y la proporcionalidad, entre otros- y las garantías que asisten a los administrados, pues no debe olvidarse que seguimos encontrándonos ante una actuación administrativa que es susceptible de derivar en un acto con efectos desfavorables o de gravamen para el administrado. 3
Madrid, 4 de noviembre de 2022
Laura Colmenero Perea
Abogada en Cremades & Calvo-Sotelo Abogados
Departamento de Derecho Administrativo
